文献悦读 | 法国高等教育契约管理模式探究(下)

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    发布于:2021-02-18 11:25  浏览量:8847  来源:协進教育

要:契约管理是国际高等教育渐兴的一种治理模式,文本选取西方发达国家与我国管理体制最为接近的法 国进行专题研究。首先回顾了法国高等教育契约管理的形成过程,阐述了契约管理各主体之间的关系及其实施过程、 效果及面临的挑战。其次,梳理了契约管理兴起的原因,分别为高教财政能力不足、新公共管理理论产生、大学自治传 统和专门行政合同法法律基础等。最后,分析了我国高等教育引入契约管理的有利因素和不利因素。

 

关键词:高等教育;契约管理;法国;政府;大学


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契约管理成功的因素分析

契约是两个主体在平等、自由的基础上就某一客体达成的合意,其内涵和形式在发展中不断完善。作为理念的契约,蕴含着平等、自由(自愿、自主)的思想;作为形式的契约,以政策、制度、法律、程序和合同等不同形式呈现。契约管理作为一种管理形式,是指双方主体在平等、自愿的基础上,通过充分对话、协商、讨价还价和谈判等方式达成协议,规范双方的权利与义务,实现确立的目标,也就是以契约的理念和形式实现管理的目标。由于契约管理多采用合同的形式,所以通常也被称为合同管理。其顺利实施的原因主要有以下四个方面:


(一)解决了高等教育大众化及高等教育财政不足所面临的困境

法国高等教育自 20 世纪 60 年代开始到 90 年代中期,其规模急剧增长(见表 1),比其他欧洲国家更早地从精英教育过渡到大众化教育⑨。但 20 世纪 80 年代以来,法国高等教育财政却无法满足学校规模急剧增长的需求,自 1975 年至 1988 年,高教公共经费按实际价值计算虽然增长了 26%,但高教公共经费占总国家公共经费的百分比却下降了 19%,高教预算占总教育预算的百分比持续下降,大学生的生均高教公共经费自 1982 年开始也逐年下降⑩。

 

为应对高等教育大众化出现的财政危机,政府 一方面要求扩大资金来源,增加私人教育支出,控制政府公共教育支出(见表 2),另一方面要求提高 资金使用效率,高等教育契约管理应运而生。政府 对大学的客观需要的资金仍然采用公式拨款方式, 对其他项目则采取了有选择地签订合同予以支持, 既控制政府公共教育支出,又通过评估提高了资金效率。


(二)新公共管理理论的兴起为运用契约管理

奠定了理论依据自 1968 年学生运动之后,法国教育管理结构模式开始缓慢地变化,基础、中等教育的管理权向地方政府转移,高等教育原有的集权管理模式在规模急剧增长、类型结构更加多样、复杂的形势下,变得越来越难以为继,面临更大的管理能力不足的压力。同时,20 世纪 60-70 年代以来,西方国家普遍经济滞胀、政府公共服务效率不高,造成社会的普遍不满和信任危机,传统的公共管理理论受到质疑,进而主张用市场方式取代政府来配置社会资源并且做出相应的制度安排。于是,出现了以公共选择理论、新制度经济学、交易成本理论和企业管理理论为基础的新公共管理理论,逐步取代了以政治学、管理学为理论基础的传统公共行政理论。新公共管理理论强调以市场化为导向,突出了公共行政的竞争性与绩效评估,注重运用精确性、可计算性、规范性的经验主义的经济学方法,为提高公共行政管理的效能、效率、效益提供了保证,有利于激发公共部门的内在活力,缓解政府的财政困难,更新政府行政运行方法,提高公共服务的质量輥輯訛。新公共管理理论的兴起为法国高等教育推动契约管理既奠定了理论基础,又提供了具体的操作方法和手段。


(三)大学自治传统为推行契约管理提供了动力源泉

西方大学自成立起就通过契约的方式取得了自治的法律地位,形成了悠久的自治传统。自治作 为大学的一个基因、一种理念被信奉和传播,一直 在推动着大学的创新与发展。契约作为一种理念, 蕴含着平等、自由、自主、自愿的精神,与大学自治 理念本质上是相一致的。契约作为一种手段、一种管理方式,突出双方主体的平等地位,双方通过谈判、对话协商来表达权利与义务的诉求,从而可以 把大学自治的理念转化为现实,使大学自治更具有 操作性。法国作为西方大学的发源地之一,对大学 自治的理念更是有着特殊的追求,在法国现有中央集权的高等教育体制下探寻到契约管理的方式,一起在推动着大学实现自治。


(四)法国现实法律基础为契约管理提供坚实保障

一是法国教育改革强调以法律为基础,上述几次大的国家教育改革都是以众议两院讨论通过的法案为前提,增强了教育改革的力度和权威性。二是有专门的行政合同法律基础,政府与大学签订的合同,无论是从签订主体、还是合同的对象上划分,都属于行政合同。在法国的法律体系中,有一套完整的行政合同法体系及其相适用的法律规则,不同于普通的私法体系,并且由行政合同引发的诉讼案件有专门的行政法院管辖,从而使国家与大学之间的合同具有相应的法律地位和保障。


四、我国高等教育引入契约管理模式的探讨

 法国高等教育契约管理的实践产生了良好的效果和影响,这一模式无疑是成功的。从其发展过程及产生原因可以看出,一项政策措施或制度的产生原因不是单一的,而是复杂和综合的,有着深刻的社会经济、政治环境和学科理论知识的发展积淀等各方面的因素。我们需要结合自己的国情,充分利用有利于实施契约管理的推动因素,同时尽力弥补制约因素的影响。


(一)推动因素

对比我国高等教育发展的现实基础,引入契约管理的有利因素有:第一,从实施契约管理的约束条件分析,我国与法国有相似的高等教育管理体制,在目前经济发展背景下也与法国高等教育推行契约管理时面临相似的情形。尽管我国财政性教育经费支出占 GDP的比例在 2012 年达到了 4%的目标,但在我国 GDP增长率自 2010 年起不断下降,财政收入增长放缓,高等教育经费的持续增长与投入状况不能令人乐观的情况下,如何提高资金使用效率和效果是将面对的课题。

第二,从实施契约管理的主体分析,一方面政府有动力,一直把改革作为促进高等教育发展的手段,不断探索教育的分权与放权,在探索大学自主办学的实现方式、建立现代大学制度和激发大学发展活力等方面做了许多有益的尝试。比如,大学评估的施行、现代大学制度的改革试点、大学章程的制定、高等学校学术委员会规程的发布,对于大学自主办学起到了一定渐进推动作用,但实质性效果

却不显著。实施契约管理,可以把上述政策协同起来,形成政策合力、提高政策效果。另一方面,大学也有动力,通过契约管理,大学自主权可以更有操作性,使自主办学不再那么抽象、模糊。大学能够更好地实施教学、科研、人事、财务等权利,根据自身的特点发展自己的特色,提高大学竞争力。

第三,教育主管部门也积累了一定的契约管理实践经验,比如教育部实施的“211 工程”“985 工程”“高等学校教学质量与教学改革工程”(简称“质量工程”)和“研究生教育创新工程”等项目,以及各类科研项目。但这些项目是由不同的部门管理,没有统一集中到一个部门进行管理和实施,出现各行其是的现象,并且项目之间有交叉重叠,造成资源用效率不高甚至浪费。实施由一个部门牵头制定的契约管理,可以提高教育主管部门的统筹力度,提高资金使用效率,也可以使大学减少多头管理的不利影响。


(二)制约因素

引入契约管理的制约因素是:第一,我国大学管理文化与西方国家不同。我国大学是在政府的主导下建立并发展起来的,大学自治的现实基础不足,也就无法形成与西方大学长期以来秉持的自治模式与管理理念。尽管我国大学在发展过程中呈现出自主办学的意识和诉求,但自主办学的能力建设尚显不足,依法自主办学的真正实现还需要一个过程,大学自主管理的文化也需要一个过程。


第二,我国社会环境与契约文化还相差甚远。尽管我国在历史上有过契约手段的具体应用,如政治生活领域有古代国家之间盟约的出现、经济生活领域有广泛应用的合同等,但由于我国曾长期处于封建社会,儒家文化在政治思想领域长期居于主流地位,更多强调国家、集体(群体)的意识,而淡化个人意识,使契约没有繁荣生长的沃土,没有形成西方契约的理念和文化。而契约更加强调主体的权利与义务,是与西方传统的个人主义、自由主义在精神内核上相一致的。


第三,尚缺专门适用行政合同的法律。我国行政领域存在大量事实上的行政合同,比如计划生育合同、教育行政合同、征地补偿合同、行政担保合同等,但行政合同的法典化却严重滞后,没有专门的行政合同法规范和调整现实中存在的各类行政合同关系。理论学术界对行政合同的构成主体的平等性、行政主体优益权及行政权力过度使用等方面争议很大,从而否认行政合同存在的合理性,使行政合同法的立法存在许多障碍,行政合同诉讼时只能借助于民法或行政诉讼法。有学者指出,“行政法学必须破除民法学强加于行政合同理论和制度的两大魔咒,即私法对合同的独占性和行政合同中行政强权甚至霸权的先入为主式的假想”輥輰訛。政府与大学之间的合同属于行政合同的范畴,若政府与大学之间实行契约管理,将会受到缺乏专门规范和调整行政契约法律的制约。我国需要抓住机遇,主动把契约管理的优长运用于我国的高等教育管理之中,在《高等教育法》等法律法规及国家宏观管理框架下,充分利用契约管理的强制性与合意性,建立政府与大学的新型契约关系和管理模式,运用契约手段把目前高等教育改革中的评估、大学章程建设和现代大学制度建设等措施融合、协同起来,形成政策合力,切实推动大学自主办学,协同推进我国高等教育改革与发展。

 

注释:

①马陆亭:《政府与高校间的契约型管理模式探讨》,《中国高等教育》,2008年第21期。

②王宝玺:《法国大学自治演进分析》,《教育学术月刊》,2010年第10期。

③王晓辉:《法国教育财政体制与学生资助政策》,载马陆亭、徐孝民主编:《国际教育投入与学生资助》,北京:高等教育出版社,2007年版,第44- 46页。

④⑧邢克超:《大学发展的一个新阶:法国高等教育管理十年

改革简析》,《比较教育研究》,2001年第7期。 ⑤高如峰:《评法国最近两次高等教育改革》,《西欧研究》,1987年第5期。

⑥杨秀文、范文曜:《法国的高等教育评估和大学拨款(续)》, 《世界教育信息》,2004年第4期。 ⑦Frans Kaiser:“Higher education in france- country report”,CHEPS,September,2007.

⑨Thierry Chevaillier:“Moving away from central planning:

using contract to steer higher education in France”,European Journal Education,Vol.33,No.1,1998.

⑩杨明:《论法国高等教育财政的改革》,《教育与经济》,2001年第3期。 ①①何颖、李思然:《新公共管理理论方法论评析》,《中国行政管理》,2014年第11期。

①②于立深:《通过实务发现和发展行政合同制度》,《当代法学》,2008年第6期。


作者:马陆亭